2 octobre 2009, Une Europe forte avec des institutions faibles ?
Publié sur le blog Europe hebdo d’Elie Barnavi et André Versaille

Croix de bois, croix de fer, la plupart des gouvernants européens le jurent : les réformes institutionnelles ne sont plus à l’ordre du jour. Que l’UE ait besoin d’évoluer ou pas, ils sont prêts à remiser au grenier la question institutionnelle. Le temps est venu, disent-ils encore, de « faire des politiques ». Des politiques sans institutions fortes, vraiment ?

La réforme institutionnelle n’a jamais été une fantaisie de juristes désoeuvrés. Elle n’a qu’un but, simple, toujours valable : organiser la vie commune dans cet ensemble original, sans précédent, qu’est l’Union élargie. Les règles et organes conçus en d’autres temps, pour six Etats relativement homogènes, devaient être adaptés à une Union à près de trente Etats. En France, c’est le Parlement national qui a fixé à l’exécutif l’obligation de réforme. La loi autorisant la ratification du traité d’Amsterdam comportait ainsi un article exceptionnel, oublié en haut lieu, selon lequel : « La République française exprime sa détermination de voir réaliser, au-delà des stipulations d’Amsterdam, des progrès substantiels sur la voie de la réforme des institutions de l’Union européenne afin de rendre le fonctionnement de l’UE plus efficace et plus démocratique avant les premières négociations d’adhésion ». Le traité de Nice signé en 2000 ne constituait, en vertu d’un de ses protocoles, qu’un pis aller, en attendant mieux. Les gouvernements européens unanimes ont reconnu son insuffisance dans la déclaration de Laeken qui, en décembre 2001, a ouvert la voie à la discussion constitutionnelle. Et l’ont redit à maintes reprises. Voilà la raison de cet exercice institutionnel prolongé.

Indépendamment des élargissements, les changements de nos sociétés commandent également de répondre à des attentes de plus en plus pointues : les citoyens désirent une prise de décision plus transparente que les anciennes procédures diplomatiques. Dans un monde en mouvement, l’UE doit être plus réactive. Ces demandes, loin de disparaître, ne cesseront de s’accroître avec l’élévation du niveau d’éducation et le développement de nouvelles technologies. Enfin, de nouvelles matières pouvant toujours apparaître, des évolutions doivent être envisagées. Qui aurait prévu en 1957 l’importance du changement climatique ? Qui sait aujourd’hui de quoi demain sera fait ?

Il n’y a pas de choix binaire, comme certains le laissent entendre entre mener des politiques ou bien doter l’UE d’institutions solides. Les deux volets sont étroitement liés : pour conduire efficacement des politiques, il est nécessaire que les traités le prévoient et que des organes agissent. Le traité de Lisbonne comporte ainsi une base juridique claire pour une politique européenne de l’énergie ; s’il n’entre pas en vigueur, la coopération, pourtant vitale, sur ces sujets ne sera pas aisée. On peut toujours imaginer des coopérations entre Etats mais, dans ce cas, la Commission n’a pas le pouvoir d’initiative ; le Parlement européen et la Cour de justice ne peuvent tenir leur rôle. La Communauté économique européenne a été conçue comme une communauté de droit, reposant sur un accord clair, préétabli. Elle gagnerait à le rester ou nous n’aurons plus que des effets d’annonce sans suivi. Ce serait préjudiciable à l’image de l’Europe.

Les gouvernements nationaux tiennent ce langage de « lassitude institutionnelle » pour cacher leurs défaillances. Si la réforme n’a pas abouti, c’est leur responsabilité. Ils cachent maintenant leurs défaillances sous le tapis. A Nice, les Etats ont préféré bâtir des minorités de blocage plutôt que de favoriser la décision collective. Des considérations de prestige national l’ont emporté sur l’efficacité et la solidarité. Une fois le traité constitutionnel rédigé, ils ont refusé de prévoir des modes de ratification adaptés au nombre et à l’hétérogénéité de l’UE; contrairement aux Etats-Unis du XVIIIème siècle ou à la RFA d’après guerre, l’unanimité a été maintenue dans des conditions qui a permis à des peuples de plonger l’UE dans la crise sans assumer les conséquences de leur refus.

« Qui veut noyer son chien l’accuse de la rage » disait Molière. En refusant d’abord à l’UE les moyens d’évoluer, en refusant aux citoyens européens de se prononcer ensemble sur leur destin commun, (quitte à ce que certains décident souverainement de quitter l’UE), les gouvernements européens pourraient bien noyer l’un des plus beaux projets politiques de tous les temps.

Pour être forte, l’UE aura besoin de réformer encore ses institutions, de revoir ses procédures, d’ajuster ses politiques. Dire, comme le font certains gouvernements ou la Cour constitutionnelle allemande, que la fin de l’Histoire est advenue en Europe, n’est pas correct vis-à-vis des générations futures.

1. Loi n° 99- 229 du 23 mars 1999, JO du 25 mars 99, page 4463.

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